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“铁腕治江”铸合力 守护长江美丽岸线 —长江经济带岸线治理研究报告

本文作者:南通大学江苏长江经济带研究院课题组

11月14日,习近平总书记在江苏省南京市主持召开全面推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话强调,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,构建综合治理新体系,统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系,推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理,改善长江生态环境和水域生态功能,提升生态系统质量和稳定性。

美丽长江,需要全方位生态保护。其中,岸线治理、禁捕退捕是工作重点,也是难点所在。如何最大限度保护长江岸线资源不受破坏,科学合理发挥岸线资源生产、生活服务功能,成为“十四五”时期全面推动长江经济带高质量发展的重要课题。

    一、治理进展:合力推进“真招”换来实效

   (一)“一盘棋”推进长江岸线治理工作

   【调研见闻】

    几年前,南京燕子矶还是化工厂聚集地,河道断流、垃圾充塞、淤泥堆积。2010年开始,南京市委市政府全面推进燕子矶地区生态保护修复:加强固废排查监管,拆除岸线内4个化工、货运码头;投资10亿元,建成燕子矶滨江公园、明外郭百里风光带等一系列治乱整破及生态复绿工程,恢复植被80万平方米;开展入江排污口整治,全面消除劣Ⅴ类水体,高标准完成北十里长沟3条入江河道水环境及沿线景观治理工程。今天,燕子矶重现秀美风光,附近百姓多了休闲观光好去处。

   【治理举措】

在岸线清理整治工作中,“领导小组办公室组织协调、中央主管部门负责技术指导与监督检查、地方抓落实”的工作机制发挥了重要作用。生态环境部通过建立规划环境影响评价会商、构建生态环境监测网络、推进生态保护补偿等方式不断完善生态环境协同保护机制。各地统筹推进全域治理、全域保护,有效遏制了长江生态环境恶化的趋势,营造出共抓大保护的良好氛围。

为打造长江沿线整治提升特色示范段,沿江八市全面推进沿江造林绿化,2019年率先建成第一批9个沿江特色示范段,2020年又滚动实施了南京一江两岸35公里滨江外滩建设等20个示范段建设工程,长江干流两岸绿化行动基本完成。

   (二)摸清长江干流岸线利用项目底数

    【调研见闻】

20世纪90年代,随着浦东开发开放和三峡工程开工建设,长江岸线开发需求日趋旺盛。由于岸线粗放利用,一大批港口、产业园区、过江交通设施、临港产业集聚于长江岸线。岸线开发利用程度过高、岸线资源相对紧缺的矛盾日益成为制约沿江经济社会发展的“卡脖子”难题。

   【治理举措】

2017年7月,原环保部、国家发改委、水利部共同发布《长江经济带生态环境保护规划》,提出2020年长江经济带干支流自然岸线大于64.6%的目标。水利部组织300多名技术骨干对长江溪洛渡以下干流3117公里河道、8311公里岸线上的5711个岸线利用项目进行全面检查。在此基础上,建立了覆盖沿江省、市(州)、县(区)三级水行政主管部门和项目运营管理单位的长江干流岸线利用项目台账系统,初步建立起长江水利委员会和地方水行政主管部门信息共享、协同互动管理工作平台。生态环境部已全面完成2.4万公里岸线的入河、入海排污口排查。

   (三)推进违规项目清理整治

    【调研见闻】

  曾经,化工企业、码头、采砂场的密布困扰着宜昌。2017年,宜昌市率先启动长江岸线生态复绿工程。截至2020年10月,宜昌已复绿岸线178公里,关闭非法排污口26个,采砂场134家,非法码头151家。2019年以来,长江干流湖北宜昌段3个断面持续稳定在地表水Ⅱ类标准。

   【治理举措】

水利部先后组织长江水利委员会派出180多个工作组,会同有关部门指导督促沿江省市开展长江干流岸线利用项目清理整治。水利部数据显示,截至2020年10月,涉嫌违法违规的2441个项目已完成清理整治2414个,共腾退长江岸线158公里,拆除河道管理范围内违法违规建筑物234万平方米,清除弃土弃渣956万立方米,完成岸线复绿1213万平方米。

   (四)积极破解“化工围江”

   【调研见闻】

长江常州段岸线全部位于常州国家高新区,总长25.8公里。滨江化工园区沿江而建,是全省沿江城市中长江岸线最短、功能布局最全、化工企业最密集、“化工围江”特征最明显的区域之一。为改变现状,常州市人大在全国地级市中率先出台《关于促进和保障长江经济带生态优先绿色转型发展的决定》;成立长江大保护工作专班,抽调55名干部,周督查、月调度,全面推进化工企业关停腾退、长江岸线综合整治、沿江生态廊道建设等39项重点工程。当前常州全市累计关停化工生产企业544家、生产企业减少60%以上,市域基本消除黑臭水体,大气、水环境质量改善明显。

   【治理举措】

截至2019年年末,沿江各省市已对900多家化工企业进行了整改。以江苏为例,深入开展“263”减化和化工企业“四个一批”专项行动,出台《江苏省化工产业结构调整限制、淘汰和禁止目录(2020年本)》,严格落实沿江一公里管控措施,开展化工产业安全环保整治提升百日攻坚行动。截至2020年8月,江苏省共评估论证30家化工园区、2189家化工企业,占总数90.8%。在依法整治违法违规“小化工”方面,2017年以来全省关停化工企业3600余家,累计取消14家园区的化工定位,其中9家位于沿江8市。

    二、突出问题:从认识到行动 薄弱环节仍存

思想认识需进一步提升。看不到问题就是最大的问题,看到了问题而回避问题就是严重错误和失职。部分地方政府和基层干部对长江岸线保护修复与实现高质量发展的一致性认识不足,重经济发展、轻环境保护的观念还未根本扭转。

岸线利用效益有待提高。问题在水里,根源在岸上。由于缺乏统一管理和市场化机制,部分江段岸线利用项目存在多占少用和重复建设现象,岸线利用结构性矛盾依然突出,沿江生态产品及生态服务的价值转化能力有待提高。

岸源污染物排放压力依然存在。“重化工围江”导致资源消耗和污染排放强度偏高,废水、固体废弃物处理和资源化利用水平不高。例如,长江上游地区是我国磷矿、磷化工企业和磷石膏库最集中的区域,总磷污染较严重;部分小企业管理不善,工业废水治理不到位,导致总磷超标排放;很多磷石膏堆场管理不规范,渗滤液收集和处理设施不完善,对周边区域土壤及地下水造成严重影响。

岸线管治统筹协调力度不够。“九龙治水”问题仍然存在,缺乏统筹调控机制,治理效率不高。一些管理措施或相互矛盾,或难以衔接,如航道开发整治、港口规划建设、水资源利用保护、渔业发展与水生珍稀动物保护工作缺乏行业部门间的统筹与协调。

    三、对策建议:看大局、顾全局、“铁腕”抓治理

以习近平生态文明思想为指引,坚决推进长江大保护。牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,坚决扛起“共抓大保护,不搞大开发”的政治责任,从中华民族永续发展长远利益考虑,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,不断以新发展理念指引方向、校正偏差。要树立大局意识和全局观念。岸线治理是一个系统工程,应做到整治“一盘棋”、管控“一张图”,开展跨区域合作,共同打造长江美丽岸线。

以规划引领优化岸线利用。第一,以规划引领促进岸线资源保护。开展长江健康评估研究,增强岸线及腹地产业联动性,促进产业协调发展;以突破关键核心技术为主攻方向,以信息化、智能化实现重化工绿色转型;实施差别化岸线供应政策,对具有重大影响的水利设施、重点区段岸线利用项目不做限制;对脱贫攻坚、推进区域协调发展的岸线利用项目适当放宽审批。第二,统筹使用沿江、沿海岸线资源。对长江南京以下承担巨大航运功能、岸线利用率较高的区段开展整治优化,提升现代化水平。推动沿江岸线利用项目有序迁入沿海港区,通过“以海补江”增加沿江生态岸线;制订“沿江重化工企业搬迁计划”,有序推进“江迁海”;坚持企业搬迁与保持企业稳定、提升竞争力、社会和谐、环境修复相结合。第三,大力推进岸线治理精细化。建立动态的省市岸线资源及利用情况数据库,构建岸线效益综合评价指标体系,定期评定各省市岸线使用效率,奖优罚劣;建立岸线资源一本账制度和动态化岸线利用项目管理平台,启动长江段网格化管理;把握新基建机遇,运用现代信息技术手段及时掌握岸线利用情况,有效监督涉河活动;完善岸线生态空间管控“河长制”、“湖长制”管理体系,压实管控责任。

同步推进生态环境修复与生态空间价值提升。第一,落实源头管控。建立健全岸线资源有偿使用、清单管理等常态化机制,对长江干线及洲岛岸线开发进行总量控制,有序清退对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护产生不利影响的项目;按照水生态、水安全、水环境、水景观、水文化、水经济“六位一体”模式,提升水生态环境的质量及服务功能,维护水生物多样性;重点保护长江饮用水水源地,严格按照水源地上下游岸段保护要求实施保护;加强船舶、港口污染和农业面源污染防治;大力发展循环经济。第二,有序推进岸线生态修复。推广第三方治理模式,提高污染治理和环境修复专业化水平;结合土壤污染防控和生态修复,对已关停搬迁尚未开发的遗留地块开展合理规划与利用,积极开展岸线“添绿”和“留白”,提高岸线生态服务功能。第三,着力提升生态空间价值。持续优化空间布局,将生物多样性的生态足迹、地方文化记忆及城乡发展布局融入大江风貌的景观塑造,着力打造绿色生态廊道,努力建设人与自然和谐共生的绿色发展示范带。将长江历史文化、山水文化与城乡发展相融合,突出地方特色,用“绣花功夫”修复历史文化街区。

完善跨区域协同治理机制。首先,探索跨区域合作新机制。积极推广苏州吴江和嘉兴秀洲“联合河长制”经验,形成上中下游协同推进、水陆空一体攻坚、左右岸相互协调的齐抓共管大格局;建立区域信息共享交流平台,推广苏州的“打赢污染防治攻坚战协同推进平台”,借力生态云平台实现“一体化”连线互动和流域监管“一竿子插到底”,努力做到上下一体化、管理扁平化、协同高效化。其次,完善生态补偿与环境赔偿联动机制。结合现实情况建立合理的流域生态补偿标准体系;通过“水权交易”等方式,实现水资源定价和购买交易机制;探索建立生态保护补偿长效机制,与环境污染赔偿实施联动,使保护者受益、破坏者受罚。再次,构建岸线生态产品价值转化机制。编制山水林田湖草等自然资源资产负债表,探索构建生态产品价值评估体系以及涵盖“评估—定价—交易”三大流程的生态产品价值评估机制;推进生态保护修复项目与生态旅游、绿色康养、生态循环农业等项目深度融合,将生态优势转化为发展优势;推广浙江丽水等地经验,科学确定各地生态产品价值实现方向,因地制宜地探索政府主导、企业和社会各界参与,市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径和模式。